Decreto 7-2025, Presupuesto 2026 y Junta Directiva del Legislativo como monedas de cambio
Nota de Coyuntura No. 152 / por Equipo de El Observador
Ya ha pasado un mes desde que una alianza de partidos políticos de la autodenominada oposición en el Congreso de la República, lograron la aprobación, en una sola sesión plenaria y con carácter de urgencia nacional, de la “Ley para el Fortalecimiento Financiero y Continuidad de Proyectos de Desarrollo Urbano y Rural”, Decreto 7-2025. El objetivo es que los Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDE) puedan retener los recursos que no hayan ejecutado en el año fiscal 2025, no devolverlos al fondo común de las finanzas estatales y utilizarlos en 2026. Sin embargo, el presidente de la República, Bernardo Arévalo de León aún no veta o sanciona la normativa y, más bien, ha dejado entrever una posición titubeante de la cual se infiere una intención de negociar con el Congreso de la República para recuperar margen de maniobra y terreno perdido de cara a la discusión y negociación del Presupuesto 2026 y la elección de la nueva Junta Directiva para el siguiente periodo.
Imagen: El Observador.
Los antecedentes del Decreto 7-2025
No es la primera vez que el Congreso de la República, a propuesta del Ejecutivo, aprueba aportes ordinarios y extraordinarios de fondos para los Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDE), así como les permite utilizar fondos no ejecutados en el año en curso, para ejecutarlos el año siguiente. Sucedió con el gobierno de Alejandro Giammattei Falla (enero 2020 – enero 2024) y Vamos en tiempos de la Pandemia del Covid-19, así como en el año 2022, previo a las elecciones generales de 2023, cuando una alianza de partidos políticos se amalgamó en torno a la estrategia pro impunidad y pro corrupción del “Pacto de Impunidad y Corrupción”.
Fuente: elaboración propia sobre la base de cifras proporcionadas por el ICEFI; y portal Transparencia Presupuestaria. “EJECUCIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS A FAVOR DE LOS CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL”. Recuperado en: https://transparenciapresupuestaria.minfin.gob.gt/ejecucion-de-las-transferencias-a-favor-de-los-consejos-de-desarrollo-urbano-y-rural/
En el actual gobierno, presidido por Bernardo Arévalo de León y Karin Herrera Aguilar, igualmente esta práctica se ha mantenido, con los efectos nocivos sobre las prioridades del gasto y la falta de controles sobre la ejecución y la inversión pública que llevan a cabo los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODE).
El Presupuesto aprobado para el Ejercicio Fiscal 2024 es el mismo que rigió para 2023 por un monto de Q 118,173.4 millones, aproximadamente Q 6 mil millones menos del monto inicialmente propuesto en el Proyecto del gobierno saliente por un monto de Q 124,880 millones, en el marco de un proceso de poca discusión, plagado de anomalías y falta de análisis en el seno de la Comisión Legislativa de Finanzas y Moneda (CFPM), controlada en ese momento por los partidos integrantes de la alianza oficialista, y cuyo objetivo fue bloquear al gobierno entrante del Movimiento Semilla. Como muy bien lo advirtió en su momento el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), la discusión de Presupuesto para 2024 estuvo determinada y se dio después que los resultados electorales dieron la victoria al Movimiento Semilla para la Presidencia y Vicepresidencia de la República, en un Legislativo controlado por la alianza de partidos adscritos al “Pacto de Impunidad” que acompasó la ofensiva que desde el Ministerio Público (MP) se lanzó para revertir dichos resultados y cancelar al Movimiento Semilla como partido político, hasta el día de hoy.
El dictamen de dicha comisión introdujo asignaciones de gasto cuestionables, por incluir recortes significativos a rubros importantes del gasto social prioritario, entre otros aspectos. En las discusiones en el seno de la CFPM, el equipo de transición del gobierno entrante hizo propuestas que hacían aumentar el presupuesto a un monto de Q 140 mil millones, es decir, unos Q 14 mil millones más que la propuesta original presentada por el gobierno saliente de Giammattei Falla. Pero esas propuestas no pasaron y fueron bloqueadas como ya se dijo.
Esa fue la razón de la ampliación presupuestaria que el gobierno del Movimiento Semilla planteó, en junio de 2024, por un monto de Q 14,151.7 millones en la Iniciativa 6403, la cual recibió rechazo y críticas porque orientaba recursos para los CODEDE con clientelismo político, y que tras varios meses de discusión y amparos ante la Corte de Constitucionalidad (CC), finalmente fue aprobada por el Congreso de la República mediante el Decreto 17-2024, y en el cual se incluyó un aporte total a los CODEDE por un monto de Q 2,362.9 que, sumados a los Q 4,044.2 millones que inicialmente fueron aprobados para los CODEDE, el monto total disponible para éstos sumó Q 6,407.1 millones en 2024.
Luego, en el marco de la discusión del Presupuesto 2025, en el seno de CFPM se dictaminaron fondos ordinarios y extraordinarios a los CODEDE por un monto total de Q 9,334.1 millones. Un tercer momento en 2024, relacionado con la cantidad de fondos disponibles para los COCODE, tuvo lugar cuando el Congreso de la República aprobó el Decreto 27-2024, Ley para la Agilización en la Ejecución de Obras de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, publicado el 5 de diciembre de 2024 en el Diario de Centro América, y el cual permitió a éstos que los fondos no ejecutados en 2024 fueran utilizados en 2025.
Si se toma en cuenta que los CODEDE solo alcanzaron una ejecución presupuestaria a finales de 2024 de un 52.20% —Q. 3,347.3 millones de Q. 6,407.1 millones—, los COCODE disponían de Q 12,393.9 millones para ejecutar. Hay que mencionar que, tanto los aportes aprobados para los CODEDE en el Presupuesto de 2025, Decreto 36-2024, así como las disposiciones aprobadas en el Decreto 27-2024, fueron parte de una misma negociación en donde el gobierno de Arévalo de León debió aceptar que el Congreso de la República le aprobara un presupuesto para el presente año por un monto de Q 148,526.0 millones, a cambio de permitir que los COCODE pudieran utilizar fondos no ejecutados en 2024.
Esta última disposición es el antecedente inmediato de lo que el gobierno de Arévalo de León pretendió reproducir en el presente año, primero, con la Iniciativa 6576, Ley de Agilización de la Inversión Pública, la cual fue retirada por el mismo Ejecutivo luego de recibir críticas y rechazo, y de la cual la oposición política en el Congreso de la República se aprovechó al utilizar dos de los artículos de la misma para integrarlas en el Decreto 7-2025 aprobado el pasado 2 de septiembre; segundo, con el Artículo 55 contenido en el proyecto de Presupuesto 2026 propuesto por el Ejecutivo por un monto de Q 163,783.4 millones actualmente en discusión.
Sin embargo, la diferencia en la discusión del Presupuesto 2026 con la del año pasado, es que el Ejecutivo se encuentra en una posición más desventajosa que en 2024, pues la oposición política se le adelantó al aprobar el Decreto 7-2025 y le quitó margen de negociación; el 2026 es un año pre electoral y, por consiguiente, los intereses y las alianzas se modifican ostensiblemente, lo que determinará la aprobación del Presupuesto para 2026, así como la elección de la nueva Junta Directiva, y tiene una bancada que se encuentra fraccionada y con mucho menor margen de maniobra para negociar y granjearse votos.
¿Un veto negociable?
Según lo estipulado en la Constitución Política de la República y de acuerdo con lo informado por el mismo mandatario, el Ejecutivo recibió el Decreto 7-2025 el 12 de septiembre pasado, ya que el Congreso de la República tenía 10 días para trasladarlo y, a partir de ahí, Arévalo de León tenía 15 días para sancionarlo o vetarlo, esto es, tendría hasta el 6 octubre próximo, aunque la Carta Magna no estipula si son días hábiles o inhábiles, pero se infiere que son hábiles.
Independientemente de los plazos formales establecidos en la Constitución Política, desde la aprobación del Decreto 7-2025 el 2 de septiembre pasado con 107 votos, hasta la presente fecha, el Ejecutivo ha repetido en varias ocasiones, a través del secretario de Comunicación Social de la Presidencia, Santiago Palomo, que:
“…El presidente y su equipo jurídico aún está analizando el decreto que fue remitido por el Congreso de la República. Aún no se ha tomado una decisión, tengan certeza de que cuando esa decisión se tome se la haremos saber”.
Hay que mencionar que desde adentro del Ejecutivo se evidencian posiciones opuestas a la sanción de la ley. Por ejemplo, el secretario de la Secretaría General de Planificación y Programación de la Presidencia de la República (SEGEPLAN), Carlos Mendoza, expresó días después de la aprobación de este decreto, que “el punto de llevar los recursos de los CODEDES del Presupuesto 2025 al próximo año es algo de lo que ya se había hablado en reuniones previas del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR), que tuvo el presidente con el Ministro de Finanzas Públicas, y los alcaldes, y fue así que en el proyecto del Presupuesto 2026 se añadió el artículo 55, que establece el uso de los fondos del actual presupuesto para su ejecución el próximo año”.
Según Mendoza, la aprobación del Decreto 7-2025 representa riesgos para la calidad, la transparencia y la sostenibilidad de la inversión pública, ya que introduce disposiciones que contradicen las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública, y debilita los mecanismos técnicos que garantizan que los proyectos de inversión pública cumplan con estudios de prefactibilidad, factibilidad, dictámenes ambientales, de salud, de gestión del riesgo, entre otros.
“Esa aprobación automática de los proyectos. Si no hay un aval, un dictamen o una resolución en el plazo establecido en ese decreto, que es lo que se conoce como el silencio administrativo positivo, tendría un efecto negativo, y es lo que los proyectos podrían darse como aprobados sin contar con los dictámenes técnicos, ni sectoriales”.
“…no se podría garantizar el diseño o la calidad de implementación de los fondos, por lo que pone en riesgo la vida y la salud de las personas, porque podría darse por automático la aprobación de obras importantes de infraestructura como puentes, carreteras, escuelas, hospitales, centros de salud”.
Igualmente, el Ministro de Finanzas Públicas, Jonathan Menkos, ha expresado que el Decreto 07-2025…
“…contiene elementos que podrían ser inconstitucionales, así es que mi opinión sigue siendo la misma que he expresado: que, en realidad, no es un decreto que pueda sancionarse, sino más bien en el cual va a tocar hacer recomendaciones y, por supuesto, no se puede aceptar tal y como ha sido aprobado”.
Cualquiera de los dos escenarios: sancionar o vetar, son complicados para Arévalo de León, dada la correlación de fuerzas con las que cuenta en el Congreso de la República. Si el presidente finalmente termina vetando el Decreto 7-2025, por un lado, manda un mensaje de ataque a la corrupción que sería coherente con su principal planteamiento de la campaña electoral y de su gobierno, a la vez que, por otra parte, luciría un mensaje de transparencia respecto de que no tuvo nada que ver con su aprobación.
Si este fuera el escenario, luego del veto el mandatario argumenta las inconstitucionalidades que, inclusive, ya fueron expuestas por varios diputados y diputadas de su bancada días después de la votación del 2 de septiembre, pero el Congreso de la República puede rechazarlo mediante una segunda votación que alcance las dos terceras partes del total de diputadas y diputados, esto es, 106 votos, y el Ejecutivo deberá obligadamente sancionar y promulgar el decreto dentro de los ocho días siguientes. Si el Ejecutivo no lo hiciera, la Junta Directiva del Legislativo puede ordenar su publicación en un plazo que no pase de tres días para que tenga vigencia.
Si Arévalo de León sanciona el decreto, acepta las presiones de la oposición política que se aprovechó de su propuesta inicial contenida en la Iniciativa 6576, Ley de Agilización de la Inversión Pública, y tácitamente manda un mensaje de contubernio en la aprobación de esta ley, tal como pretendió proponerlo en el Artículo 55 del proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado para 2026, actualmente en consultas en la Comisión Legislativa de Finanzas y Moneda.
Sin embargo, según fuentes del Legislativo consultadas por El Observador, este 3 de octubre Arévalo de León hará de conocimiento el veto al Decreto 7-2025, pero, a la vez, presentará una nueva propuesta sobre cómo debería quedar redactado el mismo, se entiende que, en un afán de abrir la negociación, lo cual tendría sentido si se toma en cuenta que fue el Ejecutivo y la bancada oficial quienes lanzaron inicialmente la propuesta en la Iniciativa 6576, Ley de Agilización de la Inversión Pública, que también recibió rechazo y fue retirada por el mismo gobierno posteriormente. Habrá que esperar si eso se cumple y que contiene la propuesta gubernamental.
A decir de estas fuentes, la tardanza del gobierno para tomar una decisión se ha debido a una negociación de facto que los diputados oficialistas han mantenido con la llamada oposición política, tras la aprobación del decreto. La posición titubeante que ha mostrado Arévalo de León respecto del Decreto 7-2025 debe analizarse a la luz de un gobierno que necesita alianzas para las futuras negociaciones alrededor del Presupuesto de 2026 y la elección de la nueva Junta Directiva del Legislativo. Cualquiera de las dos decisiones que tome afectará e incidirá en su relación con los partidos políticos opositores a su gestión.
¿Qué dicen los impulsores del Decreto 7-2025?
Por el lado de los principales impulsores del Decreto 7-2025, desde su aprobación han llevado a cabo acciones de presión para que el gobierno lo sancione. Días después del 2 de septiembre, el alcalde de Santa Catarina Pinula y presidente de la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM), Sebastián Siero, dijo al diario Prensa Libre que algunos “tanques de pensamiento” y algunas cámaras empresariales se dejaron engañar -sin decir quién los engañó-, así como que hay un chantaje del gobierno hacia el Legislativo y, principalmente, hacia las alcaldías porque…
“…no entregan los fondos, donde no dan los avales si uno no está con ellos políticamente”.
“…el tema de los muchos fondos disponibles mal empleados es culpa del Ministerio de Finanzas. El mayor ejemplo es la cantidad de dinero que destinaron en aportes extraordinarios en el 2025. Mientras el Ministerio de Finanzas siga con esa mala práctica, eso es lo que da ese riesgo, porque se tienen esos fondos”.
Al mismo tiempo, en la víspera de la aprobación de dicho decreto, Siero ya había amenazado con manifestaciones si el presidente veta la ley, y el 17 de septiembre encabezó una marcha por el Centro Histórico de la ciudad capital en la que participaron unos 180 alcaldes de igual número de municipios de todo el país, para entregar un total de 305 cartas a la Secretaría General de la Presidencia, con el objetivo de demandar que el presidente sancione dicho decreto. Según Siero:
“…llevamos una nota donde, como alcaldes, le pedimos al presidente una reunión para que escuche el sentir de los 305 alcaldes. Lo que estamos indicando es que si 305 alcaldes y 108 diputados estamos señalando que hay algo que no está funcionando bien en los Consejos de Desarrollo, es algo que el gobierno tiene que reconocer y que esperamos que tenga la madurez para poderlo resolver de la mano con nosotros. No estamos buscando pelear ni estar en contra de nada, sino una solución para que haya más obras a nivel nacional”.
“…las obras de los Codedes se ven paralizadas debido a la burocracia, ya que la obtención de avales puede tardar entre cuatro y cinco meses, y el proceso de licitación y contratación puede extenderse hasta nueve meses, lo que hace inviable ejecutar proyectos en el tiempo restante del año (…) el decreto busca solucionar ese problema permitiendo que los fondos sean interanuales, con una vigencia de hasta dos años, siempre que la obra avance. Se destaca que este mecanismo reduciría las “coimas” solicitadas en algunas entidades para la emisión de avales y el desembolso de fondos en los ministerios y en el Congreso (…) no se trata de un problema exclusivo de la actual administración, sino que se arrastra desde hace varios gobiernos, por lo que el decreto 7-2025 ofrece una solución “de fondo” que beneficiaría a los próximos mandatos.
“Cuando usted lee el decreto 7-2025, contiene exactamente lo mismo que el Ejecutivo propuso en dos leyes diferentes. En la iniciativa 6576 de [José Carlos] Sanabria, en el artículo 6 se habla de que los avales deben ser de cinco días; y en el artículo 55 de la propuesta de presupuesto del 2026 de [Jonathan] Menkos —ministro de Finanzas— se dice que los fondos se mantendrán hacia el siguiente año. Entonces, la pregunta es: ¿por qué cuando lo propone Semilla está bien, pero cuando lo proponemos alguien más, está mal?”.
Si bien Siero denunció coacciones del gobierno a través de los gobernadores de Izabal, Chiquimula y San Marcos, que llamaron a varios alcaldes para amenazarlos y disuadirlos para no apoyar el decreto porque habría repercusiones con sus fondos de los CODEDE, también se ha percibido en sus declaraciones una apertura a negociar su vigencia y, al parecer, eso explicaría el fondo del impasse y la tardanza en la decisión de Arévalo de León.
Un día antes de esa marcha, el alcalde del municipio de Nueva Santa Rosa, departamento de Santa Rosa, Enrique Arredondo, que ganó la alcaldía, postulado por el partido Cabal, dijo al diario La Hora que la convocatoria de la ANAM era irresponsable, y que Siero manipulaba a los alcaldes, lo que les iba a costar caro a muchos, ya que éste:
“…está buscando dos cosas: utilizar a la Anam como trampolín para sus metas políticas. Quiere ser presidente y tiene todo el derecho (…) decirle a los alcaldes: aquí esta ley y la logramos pasar, para posiblemente reelegirse en la Anam”.
Según Arredondo, uno de los problemas por los cuales han pasado los alcaldes es que han escogido para la presidencia de la ANAM a quienes aspiran ganar la Presidencia de la República, y eso es un error que les ha costado muy caro. Consideró que, en una próxima elección de la Junta Directiva de la ANAM, no debería ser electo un alcalde de un municipio grande, ya que no se compara con las necesidades de los 70% u 80% de los demás municipios, que son en realidad pequeños.
“Hemos platicado con muchos alcaldes, tenemos ahí algunas propuestas para participar, creemos nosotros que al municipalismo tenemos que darle otro giro, darle un giro diferente (…) desde la Anam se debería de brindar apoyo a los alcaldes que entran por primera vez y necesiten apoyo, por ejemplo, para evitar hallazgos de la Contraloría, no como actualmente se ve a la Asociación, que está siendo utilizada como peldaño o trampolín político”.
