La consulta al Pueblo Maya Ixil de San Juan Cotzal sobre el proyecto hidroeléctrico Palo Viejo
Nota de coyuntura No. 207 / por Carlos Loarca
El pasado 27 de abril, el Ministerio de Energía y Minas (MEM) publicó en el Diario de Centro América, el Acuerdo Ministerial número 145-2026/SG de fecha 7 de abril de 2026, acordando “Crear las pautas generales para realizar la consulta al Pueblo Maya Ixil de San Juan Cotzal sobre el proyecto hidroeléctrico Palo Viejo”. Se trata de un paso considerable que retoma el Convenio 169 para el efecto, luego de múltiples obstáculos, entrampamientos y retrocesos desde el gobierno de Jimmy Morales y el partido Frente de Convergencia Nacional (FCN)-Nación.
Imagen: Pancarta y dibujo de las invasiones e historia de la región Ixil por Chemol Txumb’al, 2025. Fotografía de Giovanni Batz.
El Acuerdo Ministerial de Consulta para San Juan Cotzal, Quiché
En el año 2008, poco después que se reconstituyera la autoridad ancestral B’oq’ol Q’esal Tenam K’usal —Alcaldía Indígena de Cotzal—, surgió de nuevo la desestabilidad social causada por la llegada de la empresa italiana Enel Green Power al territorio de San Juan Cotzal, Quiché, que, en complicidad con el entonces Alcalde Municipal, José Pérez Chen, anunciaban la construcción de la hidroeléctrica Palo Viejo en la Finca San Francisco, propiedad de Pedro Celestino Brol. Esto provocó el descontento de los habitantes del municipio, generando el levantamiento de las comunidades, la realización de asambleas comunitarias y el envío de memoriales a Pérez Chen exigiendo que se realizara una Consulta Comunitaria de Buena Fe, antes del inicio de la construcción del proyecto hidroeléctrico.
Desde entonces se viene exigiendo esa Consulta Comunitaria en medio de múltiples obstáculos y, es en ese marco que el Ministerio de Energía y Minas (MEM) publicó el pasado 27 de abril del presente año en el Diario de Centro América, el Acuerdo Ministerial 145-2026/SG, un acto de suma importancia debido al entorpecimiento a ese proceso generado desde el gobierno de Jimmy Morales Cabrera y el FCN-Nación.
El Acuerdo Ministerial está compuesto por cinco considerandos y 12 Artículos. Los considerandos son importantes porque exponen los motivos, antecedentes, justificaciones y fundamentos jurídicos del articulado; mientras que los artículos desarrollan la decisión del MEM bajo la titularidad de Víctor Hugo Ventura Ruiz, signatario del Acuerdo.
En los considerandos, el MEM se fundamenta en los Artículos 58 y 66 de la Constitución Política de la República, así como en los Artículos 6 y 15 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) vigente desde 1997 para Guatemala, los cuales establecen la obligación del Estado guatemalteco de consultar a los Pueblos Indígenas mediante procedimientos apropiados y de buena fe, cada vez que se prevean medidas susceptibles de afectarles directamente, en especial, aquellas relacionadas con el aprovechamiento de recursos naturales en sus tierras y territorios.
El MEM también considera que la Corte de Constitucionalidad (CC), en reiterada doctrina legal, ha declarado que la omisión del Derecho de Consulta constituye una violación de carácter continuado, y que el Estado debe realizarla en cualquier etapa en que se encuentre el proyecto respectivo, siendo obligación del MEM como autoridad competente, garantizar su cumplimiento.
En los considerandos, el MEM señala que, mediante los Acuerdos Ministeriales números 14-2007, 292-2009 y 160-2018 de dicha cartera, se otorgó autorización definitiva a la empresa Agrícola Cafetalera Palo Viejo, S. A., posteriormente cedida a la empresa Renovables de Guatemala S. A. (Enel Green Power), para el uso de bienes de dominio público e instalación del Proyecto Hidroeléctrico Palo Viejo en San Juan Cotzal, sin haber llevado a cabo la Consulta Previa, Libre e Informada.
En el último considerando, el Acuerdo Ministerial reconoce que legalmente el Estado de Guatemala no realizó la Consulta Previa al Pueblo Maya Ixil de San Juan Cotzal, siendo obligatorio evitar la perpetuación de tal omisión, aprobando las “Pautas Generales” para la realización de dicha Consulta, conforme al Convenio 169 de la OIT, Constitución Política de la República, y doctrina legal de la CC.
En cuanto al articulado que contiene las Pautas Generales para la Consulta de Buena Fe, el MEM especifica que el objeto del Acuerdo Ministerial es establecer las funciones, atribuciones y procedimiento que debe cumplir el MEM en la restitución del Derecho de Consulta, de acuerdo al Convenio 169 de la OIT para el Pueblo Maya Ixil de Cotzal, a través de la Alcaldía Indígena de Cotzal, sobre el Proyecto Hidroeléctrico Palo Viejo.
También regula que la Consulta tiene como finalidad restituir el derecho del Pueblo Maya Ixil a expresar su opinión y alcanzar acuerdos vinculantes sobre las consecuencias, riesgos, mitigación, reparación, compensación o participación en beneficios, derivados de la instalación y operación del Proyecto Hidroeléctrico Palo Viejo.
El Acuerdo Ministerial señala que el Viceministerio de Desarrollo Sostenible del MEM, es la autoridad responsable y garante del proceso de consulta; sin embargo, deberá coordinar con los Ministerios de Ambiente y Recursos Naturales (MARN); Trabajo y Previsión Social (MINTRAB); Cultura y Deportes (MICUDE); y Desarrollo Social (MIDES), en los temas que corresponda.
La Consulta y el Convenio 169
El Acuerdo Ministerial señala que el proceso de Consulta se regirá de acuerdo al Convenio 169 de la OIT y, de manera complementaria, con las pautas acordadas entre el Estado de Guatemala y la Alcaldía Indígena de Cotzal, respetando y promoviendo en todo momento sus formas de vida, costumbres, tradiciones y formas de organización social. Asimismo, el MEM, obrará con flexibilidad y sencillez durante el desarrollo del proceso, coordinando las reuniones que sean necesarias para determinar la forma en que se desarrollará el proceso de Consulta.
Previo a la Consulta, es decir, durante la Pre-consulta, se establecerá el nivel de afectación a los distintos aspectos de la vida del Pueblo Maya Ixil y los derechos humanos de sus integrantes, a raíz de la implementación del Proyecto Hidroeléctrico Palo Viejo, así como las propuestas de solución, compensación o restauración. Las decisiones y acuerdos se adoptarán conforme a los tiempos, dinámicas y formas propias del Pueblo Maya Ixil.
Los acuerdos alcanzados en el proceso de diálogo serán vinculantes para las partes y tendrán carácter ejecutivo. Se formalizarán en un Convenio Final suscrito por la Alcaldía Indígena de Cotzal y los ministerios que hayan participado. Dicho convenio se incorporará al expediente administrativo correspondiente.
Se expone, además, que el MEM será responsable de verificar el cumplimiento de los acuerdos, emitiendo las resoluciones administrativas necesarias, presentando un informe anual público sobre el avance y cumplimiento de los acuerdos en la Consulta.
El MEM gestionará los fondos necesarios para garantizar la realización y seguimiento del procedimiento de Consulta, conforme al plan aprobado por la Alcaldía Indígena de Cotzal y este ministerio, quedando prohibida toda acción de coacción, manipulación o negociación paralela que vulnere la buena fe o la autonomía del Pueblo Maya Ixil en el proceso.
Finalmente se expresa que el presente Acuerdo Ministerial empezará su vigencia el mismo día de su publicación en el Diario Oficial, el 27 de abril de 2026.
Antecedentes del Acuerdo Ministerial de Consulta para San Juan Cotzal
Los ríos y el agua son de vital importancia para la cultura, sistema de creencias, rituales, identidad y espiritualidad ixiles. En los casos en los que se impide el acceso a un río, ya sea por la construcción de una cerca o porque se cambia el curso del mismo, los derechos humanos y culturales ixiles se ven afectados, lo que puede llevar a conflictos con quien ha vedado el paso. Según el tiichajil y las normas culturales, histórica y tradicionalmente, las comunidades de Cotzal han usado y mantenido ciertos mecanismos para resolver los conflictos locales de forma pacífica y diplomática. La llegada de corporaciones extranjeras que no entienden ni respetan las prácticas, costumbres, cosmovisión y mecanismos de resolución de conflictos de los ixiles, ha contribuido a que crezcan tensiones y conflictos en la región.
En el año 2008, el Alcalde Municipal de Cotzal informó a las Autoridades Comunitarias que se construiría la hidroeléctrica Palo Viejo en el municipio. Cuando las Autoridades informaron a sus comunidades, éstas les asignaron la tarea de informar al Alcalde Municipal que se debía llevar a cabo la Consulta Previa, pero éste respondió con amenazas y la presencia de hombres armados. Miembros de las comunidades y de la Alcaldía Indígena de Cotzal como Baltazar de la Cruz Rodríguez, ya fallecido, fueron amenazados de muerte, perseguidos y criminalizados reiteradamente por exigir su derecho fundamental a la Consulta Previa, vigente, como ya se dijo, desde el año 1997 en Guatemala.
La conflictividad provocada por la falta de Consulta Previa llego a su punto más alto cuando en el año 2011, a través de una manifestación comunitaria, se exigió la presencia de la empresa y el gobierno, a lo que se respondió con la militarización del lugar. Representantes de la empresa Enel Green Power se hicieron presentes argumentando que habían consultado con el Acalde Municipal, a quien pagaban Q 800,000.00 anuales.
Además, la empresa y el Estado guatemalteco criminalizaron a nueve líderes comunitarios que representaban a las comunidades exigiendo su Derecho a la Consulta Previa, llegando, en marzo de 2011, entre 500 y 700 policías, así como soldados escoltados por helicópteros, para reprimir las exigencias comunitarias de llevar a cabo la Consulta. Esa represión tuvo consecuencias psicológicas graves en muchas personas al reproducir el teatro de guerra del genocidio contra el Pueblo Maya Ixil, cometido por el Estado guatemalteco tan solo hace 45 años y el cual continúa en la impunidad.
Luego de cuatro meses de bloqueo comunitario se llegó al acuerdo con la empresa Enel Green Power y el entonces gobierno de Álvaro Colom Caballeros (enero 2008 – enero 2012) y la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), de establecer una mesa de diálogo. Si bien las comunidades resistieron la militarización que tuvo lugar durante las negociaciones, terminaron engañadas mientras terminaban de construir la hidroeléctrica, y se retiraron de la mesa de diálogo.
Ahora bien, terminada la construcción de la hidroeléctrica Palo Viejo, generadora de la energía eléctrica, necesitaba transportar la electricidad a través de líneas de transmisión y subestaciones. Así fue como el 14 de diciembre de 2011 el MEM, a finales del gobierno de Colom Caballeros otorgó la autorización definitiva a la empresa Transnova, propietaria de Enel, para el Proyecto de Transporte de Energía Eléctrica desde la hidroeléctrica Palo Viejo hasta la subestación eléctrica de Chixoy en el municipio de San Cristóbal Verapaz, Alta Verapaz, que conecta con la Hidroeléctrica Chixoy. Proyecto que tampoco fue consultado previamente al Pueblo Ixil de Cotzal.
A partir de entonces, la Alcaldía Indígena de Cotzal presentó una Acción de Amparo ante la Corte Suprema de Justicia (CSJ) contra el entonces Ministro del MEM, denunciando la omisión de la Consulta Previa en la autorización al Proyecto de Transmisión Eléctrica. La CSJ sentenció que era improcedente y denegó el amparo. Por su parte, la Alcaldía Indígena de Cotzal apeló ante la CC, y el 25 de marzo de 2015 sentenció con lugar la apelación y ordenó al MEM llevar a cabo la Consulta al Pueblo Maya Ixil de Cotzal sobre el Proyecto de Transporte de Energía Eléctrica a través del Gabinete de Pueblos Indígenas e Interculturalidad del Organismo Ejecutivo, vigente en ese entonces de acuerdo con los Expedientes acumulados 156-2013 y 159-2013 de la CC.
La Consulta sobre la Línea de Transmisión inició en el año 2018, terminando en el año 2019 cuando el entonces Presidente de la República, Jimmy Morales Cabrera, derogó el Acuerdo Gubernativo que creaba el Gabinete de Pueblos Indígenas e Interculturalidad, y creó el Gabinete Específico de Desarrollo Social que asumió la Consulta que, luego de unas reuniones, terminó con el proceso sin explicación.
Es con el actual gobierno de Bernardo Arévalo de León y Karin Herrera Aguilar del Movimiento Semilla, que se logró retomar el proceso de Consulta, y se espera iniciar los estudios sobre las consecuencias comunitarias del proyecto de transmisión eléctrica, y cuando se han iniciado las negociaciones para iniciar la Consulta sobre las consecuencias de la hidroeléctrica Palo Viejo, conforme al Acuerdo Ministerial aprobado.
Efectos del Acuerdo Ministerial de la Consulta para Cotzal
Los efectos del Acuerdo Ministerialnúmero 145-2026/SG son de distinta naturaleza e importancia. En primer lugar está el reconocimiento jurídico a la Alcaldía Indígena de Cotzal y al Pueblo Maya Ixil de Cotzal, que también son sujetos de derecho en igualdad de condiciones que las empresas nacionales e internacionales, pues sus derechos individuales y colectivos fueron violados al negarles el Derecho de Consulta que les corresponde, conforme a la Constitución Política de la República y el Convenio 169 de la OIT, cada vez que medidas gubernamentales afecten los recursos naturales en sus tierras y territorio.
También es relevante que el actual gobierno cumpla con los mandatos de la CC, la cual ha señalado reiteradamente que el Derecho de Consulta de los Pueblos Indígenas forma parte del Bloque de Constitucionalidad, cuyo cumplimiento es obligatorio realizar previamente y, en caso de omisión, realizarse cuanto antes; caso contrario, haría que dicho derecho fuera inexistente violentando el Estado de Derecho de una democracia.
Las razones anteriores, entre otras, son fundamentales para generar confianza a la inversión pública-privada nacional e internacional, avanzando en la seguridad jurídica de los negocios en Guatemala, desde la lógica constitucional.
Precisamente, tan solo un día después de publicado el Acuerdo Ministerial de la Consulta para Cotzal, el medio de comunicación República Gt publicó la reacción empresarial de oposición. Los argumentos esgrimidos por los empresarios organizados en el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) que presenta dicho medio, están agrupados en seis apartados cuyo análisis, se presenta a continuación.
1) El Proyecto Hidroeléctrico Palo Viejo obtuvo sus licencias, permisos ambientales y autorizaciones definitivas, lleva 14 años operando legalmente colocando a Guatemala frente al viejo problema de la inseguridad jurídica.
Análisis: si la Consulta Previa y de Buena Fe es un derecho fundamental de cumplimiento obligatorio para el Estado guatemalteco, las empresas que propongan desarrollar proyectos deben comprobar que el Estado y el gobierno de turno ha llevado a cabo la Consulta Previa. Si la Consulta no se ha llevado a cabo y la empresa realiza el trámite administrativo con la autorización gubernamental, dicho trámite es ilegal, porque un acto ilegal no puede dar lugar a actos legales: La ilegalidad no es fuente de derecho. Así las cosas, quien genera la inseguridad jurídica es la empresa y el gobierno en ejercicio del poder.
2) Guatemala ratificó el Convenio 169 de la OIT en 1996 y, desde entonces, ningún gobierno ha impulsado una ley o reglamento específico que defina cómo, cuándo, con quién y bajo qué reglas debe realizarse la Consulta a los Pueblos Indígenas. Ese vacío legal ha generado durante décadas un escenario de conflictividad permanente, judicialización de proyectos e ingobernabilidad, trasladando las decisiones a acuerdos ministeriales aislados y fallos constitucionales, sin criterios uniformes ni certeza jurídica.
Análisis: el derecho fundamental de Consulta Previa y de Buena Fe del Convenio 169 de la OIT no necesita de una ley o reglamento para su cumplimiento. Existe en Guatemala desde hace muchos años, legislación municipal, entre otras, que regula el Derecho de Consulta; además, de la jurisprudencia de los organismos de derechos humanos de las Naciones Unidas, la Comisión Interamericana (CIDH) y Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), de la CC, entre muchas experiencias sobre las Consultas a pueblos Indígenas. Como expresa la Ley del Organismo Judicial (OJ) en Guatemala, contra la inobservancia de la ley no puede alegarse ignorancia.
3) Aplicar Consultas a Pueblos Indígenas de forma discrecional, retroactiva y sin marco legal, eleva el riesgo país, desalienta la inversión y amenaza con paralizar proyectos que generan empleo, desarrollo local y beneficios sociales.
Análisis: que el Gobierno de Guatemala cumpla con su deber legal de llevar a cabo el derecho fundamental de Consulta no es una forma discrecional; por ello, los funcionarios públicos a cargo son responsables de incumplimiento de deberes. Tampoco es retroactiva porque se está aplicando a resoluciones administrativas aprobadas por el gobierno, posteriormente a la vigencia del Convenio 169 de la OIT. No es cierto que no exista el marco legal, tal como fue señalado en la respuesta anterior, y es necesario repetir que existe una extensa explicación jurisprudencial que lo hace muy comprensible y detallado. Cualquier violación legal puede provocar la paralización de proyectos, por lo que hay que cumplir con el Derecho de Consulta en lugar de aprovecharse de la corrupción gubernamental. El empleo, desarrollo local y los supuestos beneficios sociales, no deben impulsarse a costa de violentar el sistema jurídico nacional, omitiendo el Derecho de Consulta.
4) La incertidumbre aumenta porque no se conoce a solicitud de quién fue emitido el Acuerdo Ministerial de Consulta para Cotzal, ni si responde a un fallo concreto, a presiones externas o a una nueva línea política del MEM.
Análisis: pues a las decenas de miles de miembros del Pueblo Ixil de Cotzal, entre otros Pueblos de Guatemala y de América, les embarga la certidumbre del respeto al Convenio 169 de la OIT, calificando al Acuerdo Ministerial como un gran avance jurídico entre el Estado, empresarios y Pueblos, respondiendo a la seguridad jurídica nacional. Como fue señalado en el apartado anterior, la CC ordenó llevar a cabo la Consulta sobre la línea de transmisión eléctrica de la hidroeléctrica Palo Viejo, por lo que el Acuerdo Ministerial de Consulta para Cotzal sobre la hidroeléctrica es una consecuencia de jurisprudencial nacional, generando seguridad jurídica en Guatemala: es en esa línea política que se circunscribe el referido Acuerdo del MEM.
5) La publicación de dicho medio expresa que el caso del proyecto hidroeléctrico Palo Viejo deja una interrogante que hoy sacude a toda la actividad productiva: si una empresa con 14 años de operación legal puede ser obligada a iniciar un proceso sin reglas claras, ¿Qué garantía real existe para las inversiones presentes y futuras en Guatemala?
Análisis: la empresa propietaria de la hidroeléctrica no será obligada a realizar el proceso de Consulta. Corresponde legalmente al Estado y al gobierno de turno a través del MEM. La garantía real para las inversiones presentes y futuras en Guatemala es que deben generar seguridad jurídica cumpliendo con la ley, verificando que el gobierno cumpla con su deber de consultar; caso contrario, no se deben tramitar proyecto hasta que se lleve a cabo la Consulta.
